浙江省寧�？h制定村級36條權(quán)力清單的探索實(shí)踐，對于全國的基層治理改革具有很強(qiáng)的示范性和可復(fù)制性。圖為湖南省邵陽縣黃塘鄉(xiāng)巒山村的農(nóng)民在關(guān)注村務(wù)公開。
十八屆四中全會將依法治國作為治理現(xiàn)代化的核心。這既為基層治理轉(zhuǎn)型指出了發(fā)展的方向,也提出了新的要求。如何將依法治國的理念落實(shí)到基層尤其是農(nóng)村是擺在當(dāng)前基層治理發(fā)展實(shí)踐中一個緊迫而關(guān)鍵的問題。浙江寧海縣委和縣政府從群眾路線和依法治國的改革理念出發(fā)，積極響應(yīng)并付諸行動，從本地區(qū)村民自治民主實(shí)踐中存在的基本問題著手，積極探索創(chuàng)新，提出了黨要管干部和改變原有自上而下人治監(jiān)管的制度辦法，建立了自下而上和自上而下相結(jié)合的公開透明、群眾廣泛參與的制度性解決辦法，將涉及村級重大事項(xiàng)和村級事務(wù)的權(quán)力通過系統(tǒng)的消化清理歸納總結(jié)，形成了簡便易學(xué)、公開透明的36條村級權(quán)力運(yùn)行規(guī)范程序，在基層治理實(shí)踐中摸索出了一整套將村級權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的制度改革措施，打開了村級干部權(quán)力行使的黑箱，將權(quán)力放在村民和公眾的監(jiān)督下陽光運(yùn)行，既解決了選舉后新當(dāng)選村級干部學(xué)習(xí)權(quán)力行使和村級權(quán)力運(yùn)行的巨大壓力，也使得村民和干部真正具有了同等公開透明的權(quán)力運(yùn)行知情權(quán)，為治理民主和過程民主提供了制度基礎(chǔ)保障。
背景與問題：村民自治選舉和稅費(fèi)改革后的村莊治理困境
寧海作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和宗族觀念比較嚴(yán)重的地區(qū)，選舉后村級治理依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。村莊治理沒有實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，而且又出現(xiàn)了新的矛盾，治理的總體形勢比過去更加復(fù)雜。村民自治的民主選舉只解決了選人的民主問題，并沒有解決民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的問題，是一個“半拉子民主”。這在寧海選舉和選舉后村莊治理中表現(xiàn)得極為突出，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
首先是選舉民主下的村莊選舉過程中的派性爭權(quán)十分突出。村民自治選舉打開了行政村內(nèi)部的權(quán)力爭奪和競爭的制度空間，同時并村與行政村變大使得村莊內(nèi)部集團(tuán)利益在傳統(tǒng)宗族之外還添加了大行政村內(nèi)部小村之間的競爭，這使得寧�？h村民選舉呈現(xiàn)出高參與率和高動蕩性并存的特征。選舉競爭既包括來自農(nóng)村的“面子”以及身份地位的因素，更重要的是與村干部的權(quán)力，以及附著于權(quán)力之上切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)，這些經(jīng)濟(jì)利益基本上體現(xiàn)在農(nóng)村事項(xiàng)之中。隨著工程招標(biāo)、三資管理以及惠農(nóng)政策的執(zhí)行等帶來的巨大利益誘惑，使得村民選舉的激烈程度居高不下。競爭則是由村干部所附帶的利益驅(qū)動的。另一方面，選舉成本的增加以及選舉非規(guī)范化給基層治理帶來了非常大的扭曲壓力。激烈的競爭將那些“想為村民干事”的村干部擠壓出了競爭范圍；同時，為了“贖回”競選成本，村干部貪腐的可能性會更高，這進(jìn)一步加大了村務(wù)治理非規(guī)范化的風(fēng)險。派性和權(quán)力尋租形成一種民主買單的惡性循環(huán)。村莊選舉中的權(quán)力紛爭使基層村莊的上訪和不穩(wěn)定對基層正常治理與社會管理造成很大的沖擊。與此同時，選舉后有些村干部對于權(quán)力行使缺乏正確的認(rèn)識，存在傳統(tǒng)的皇權(quán)思想，一朝權(quán)在手，就來把令行。雖然對村干部權(quán)力行使已經(jīng)進(jìn)行了一定的制度規(guī)范，但由于缺乏自下而上的監(jiān)督和老百姓的廣泛參與，缺乏必要的知情權(quán)和參與的制度性渠道，無法落到實(shí)處，而成為墻上的制度。政策對基層的對接存在著政策黑箱和梗阻，這一方面在于政府職能部門自上而下的責(zé)任下放和壓力體制下的推卸責(zé)任，另一方面也給了基層干部利用權(quán)力黑箱進(jìn)行尋租的制度空間。同時也存在著由于政策本身的復(fù)雜和對基層事務(wù)不對口造成各說各話，無法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，或者在政策實(shí)施的最后一公里被選擇性執(zhí)行，被誤用錯用亂用。
其次是新村干部履職需要。由于村干部選舉更替率大，2013年選舉達(dá)到50%-60%，選舉后新履職村干部多。大量基層村干部的更替率使得如何讓他們盡快掌握國家政府政策履行好政務(wù)職責(zé)，也是當(dāng)時實(shí)施權(quán)力清單簡化村級行政權(quán)力審批，限制和規(guī)范村干部權(quán)力行使的一項(xiàng)重要考量。如何讓新當(dāng)選的村干部更快地履職，就成了一個非常迫切的問題。來自各個職能部門的政策文件，不僅艱澀難懂甚至是沖突，“村干部根本就看不懂，更別說貫徹執(zhí)行”；這給具體執(zhí)行政策的村干部帶來了巨大的阻礙。
第三是新農(nóng)村建設(shè)惠農(nóng)資金增多，為村干部提供了新的腐敗機(jī)會。涉農(nóng)資金和項(xiàng)目逐漸增多，且各“條條”在沒有自身執(zhí)行力量的情形下，最終的項(xiàng)目執(zhí)行主體仍然是村干部。隨著資金的下?lián)�，村干部往往可以利用職�?wù)之便貪污受賄等手段中飽私囊，或者違反具體的村級財(cái)務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，挪用項(xiàng)目資金。于是，貪污賄賂、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律等案例時有發(fā)生，且涉案金額較大。由此，可以看出選舉后村級治理所面臨一系列制度困境，選舉并沒有解決民主治理問題，反而由于權(quán)力的集中和行使沒有得到有效規(guī)范，造成爭權(quán)、基層腐敗和社會不穩(wěn)定等一系列治理亂象和問題。在此背景下，“36條權(quán)力清單”出臺，其最直接的目的還是為了滿足新當(dāng)選干部的履職需要，簡化行政官僚制度政策文件，以村干部與農(nóng)民都讀得懂的方式實(shí)現(xiàn)政府政策有效對接和兌現(xiàn)。解決了政策實(shí)施的最后一公里問題，消除了干部與群眾之間的信息不對稱，對村干部履職和權(quán)力行使進(jìn)行了有效的制度化規(guī)范。
