浙江省寧�？h制定村級(jí)36條權(quán)力清單的探索實(shí)踐，對(duì)于全國(guó)的基層治理改革具有很強(qiáng)的示范性和可復(fù)制性。圖為湖南省邵陽縣黃塘鄉(xiāng)巒山村的農(nóng)民在關(guān)注村務(wù)公開。
十八屆四中全會(huì)將依法治國(guó)作為治理現(xiàn)代化的核心。這既為基層治理轉(zhuǎn)型指出了發(fā)展的方向,也提出了新的要求。如何將依法治國(guó)的理念落實(shí)到基層尤其是農(nóng)村是擺在當(dāng)前基層治理發(fā)展實(shí)踐中一個(gè)緊迫而關(guān)鍵的問題。浙江寧海縣委和縣政府從群眾路線和依法治國(guó)的改革理念出發(fā)，積極響應(yīng)并付諸行動(dòng)，從本地區(qū)村民自治民主實(shí)踐中存在的基本問題著手，積極探索創(chuàng)新，提出了黨要管干部和改變?cè)凶陨隙氯酥伪O(jiān)管的制度辦法，建立了自下而上和自上而下相結(jié)合的公開透明、群眾廣泛參與的制度性解決辦法，將涉及村級(jí)重大事項(xiàng)和村級(jí)事務(wù)的權(quán)力通過系統(tǒng)的消化清理歸納總結(jié)，形成了簡(jiǎn)便易學(xué)、公開透明的36條村級(jí)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范程序，在基層治理實(shí)踐中摸索出了一整套將村級(jí)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的制度改革措施，打開了村級(jí)干部權(quán)力行使的黑箱，將權(quán)力放在村民和公眾的監(jiān)督下陽光運(yùn)行，既解決了選舉后新當(dāng)選村級(jí)干部學(xué)習(xí)權(quán)力行使和村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的巨大壓力，也使得村民和干部真正具有了同等公開透明的權(quán)力運(yùn)行知情權(quán)，為治理民主和過程民主提供了制度基礎(chǔ)保障。
背景與問題：村民自治選舉和稅費(fèi)改革后的村莊治理困境
寧海作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和宗族觀念比較嚴(yán)重的地區(qū)，選舉后村級(jí)治理依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。村莊治理沒有實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，而且又出現(xiàn)了新的矛盾，治理的總體形勢(shì)比過去更加復(fù)雜。村民自治的民主選舉只解決了選人的民主問題，并沒有解決民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的問題，是一個(gè)“半拉子民主”。這在寧海選舉和選舉后村莊治理中表現(xiàn)得極為突出，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
首先是選舉民主下的村莊選舉過程中的派性爭(zhēng)權(quán)十分突出。村民自治選舉打開了行政村內(nèi)部的權(quán)力爭(zhēng)奪和競(jìng)爭(zhēng)的制度空間，同時(shí)并村與行政村變大使得村莊內(nèi)部集團(tuán)利益在傳統(tǒng)宗族之外還添加了大行政村內(nèi)部小村之間的競(jìng)爭(zhēng)，這使得寧�？h村民選舉呈現(xiàn)出高參與率和高動(dòng)蕩性并存的特征。選舉競(jìng)爭(zhēng)既包括來自農(nóng)村的“面子”以及身份地位的因素，更重要的是與村干部的權(quán)力，以及附著于權(quán)力之上切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)，這些經(jīng)濟(jì)利益基本上體現(xiàn)在農(nóng)村事項(xiàng)之中。隨著工程招標(biāo)、三資管理以及惠農(nóng)政策的執(zhí)行等帶來的巨大利益誘惑，使得村民選舉的激烈程度居高不下。競(jìng)爭(zhēng)則是由村干部所附帶的利益驅(qū)動(dòng)的。另一方面，選舉成本的增加以及選舉非規(guī)范化給基層治理帶來了非常大的扭曲壓力。激烈的競(jìng)爭(zhēng)將那些“想為村民干事”的村干部擠壓出了競(jìng)爭(zhēng)范圍；同時(shí)，為了“贖回”競(jìng)選成本，村干部貪腐的可能性會(huì)更高，這進(jìn)一步加大了村務(wù)治理非規(guī)范化的風(fēng)險(xiǎn)。派性和權(quán)力尋租形成一種民主買單的惡性循環(huán)。村莊選舉中的權(quán)力紛爭(zhēng)使基層村莊的上訪和不穩(wěn)定對(duì)基層正常治理與社會(huì)管理造成很大的沖擊。與此同時(shí)，選舉后有些村干部對(duì)于權(quán)力行使缺乏正確的認(rèn)識(shí)，存在傳統(tǒng)的皇權(quán)思想，一朝權(quán)在手，就來把令行。雖然對(duì)村干部權(quán)力行使已經(jīng)進(jìn)行了一定的制度規(guī)范，但由于缺乏自下而上的監(jiān)督和老百姓的廣泛參與，缺乏必要的知情權(quán)和參與的制度性渠道，無法落到實(shí)處，而成為墻上的制度。政策對(duì)基層的對(duì)接存在著政策黑箱和梗阻，這一方面在于政府職能部門自上而下的責(zé)任下放和壓力體制下的推卸責(zé)任，另一方面也給了基層干部利用權(quán)力黑箱進(jìn)行尋租的制度空間。同時(shí)也存在著由于政策本身的復(fù)雜和對(duì)基層事務(wù)不對(duì)口造成各說各話，無法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，或者在政策實(shí)施的最后一公里被選擇性執(zhí)行，被誤用錯(cuò)用亂用。
其次是新村干部履職需要。由于村干部選舉更替率大，2013年選舉達(dá)到50%-60%，選舉后新履職村干部多。大量基層村干部的更替率使得如何讓他們盡快掌握國(guó)家政府政策履行好政務(wù)職責(zé)，也是當(dāng)時(shí)實(shí)施權(quán)力清單簡(jiǎn)化村級(jí)行政權(quán)力審批，限制和規(guī)范村干部權(quán)力行使的一項(xiàng)重要考量。如何讓新當(dāng)選的村干部更快地履職，就成了一個(gè)非常迫切的問題。來自各個(gè)職能部門的政策文件，不僅艱澀難懂甚至是沖突，“村干部根本就看不懂，更別說貫徹執(zhí)行”；這給具體執(zhí)行政策的村干部帶來了巨大的阻礙。
第三是新農(nóng)村建設(shè)惠農(nóng)資金增多，為村干部提供了新的腐敗機(jī)會(huì)。涉農(nóng)資金和項(xiàng)目逐漸增多，且各“條條”在沒有自身執(zhí)行力量的情形下，最終的項(xiàng)目執(zhí)行主體仍然是村干部。隨著資金的下?lián)埽甯刹客梢岳寐殑?wù)之便貪污受賄等手段中飽私囊，或者違反具體的村級(jí)財(cái)務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，挪用項(xiàng)目資金。于是，貪污賄賂、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律等案例時(shí)有發(fā)生，且涉案金額較大。由此，可以看出選舉后村級(jí)治理所面臨一系列制度困境，選舉并沒有解決民主治理問題，反而由于權(quán)力的集中和行使沒有得到有效規(guī)范，造成爭(zhēng)權(quán)、基層腐敗和社會(huì)不穩(wěn)定等一系列治理亂象和問題。在此背景下，“36條權(quán)力清單”出臺(tái)，其最直接的目的還是為了滿足新當(dāng)選干部的履職需要，簡(jiǎn)化行政官僚制度政策文件，以村干部與農(nóng)民都讀得懂的方式實(shí)現(xiàn)政府政策有效對(duì)接和兌現(xiàn)。解決了政策實(shí)施的最后一公里問題，消除了干部與群眾之間的信息不對(duì)稱，對(duì)村干部履職和權(quán)力行使進(jìn)行了有效的制度化規(guī)范。
