一、立法的必要性

　　《浙江省防空地下室管理辦法》自2016年施行以來，為促進(jìn)我省防空地下室規(guī)范發(fā)展提供了有效的法律支撐，我省人防工程管理工作取得明顯成效；我省人防工程竣工面積連續(xù)增長(zhǎng)，人防工程總量和人均防護(hù)面積均在全國(guó)領(lǐng)先。但同時(shí)也出現(xiàn)了一些新的問題，如不能涵蓋人防指揮、醫(yī)療救護(hù)等專用人防工程和兼顧人防需要工程，存在監(jiān)管空白；規(guī)劃引領(lǐng)作用尚未充分發(fā)揮，人防工程空間布局、結(jié)構(gòu)類型有待進(jìn)一步優(yōu)化；維護(hù)管理責(zé)任、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換責(zé)任難以落實(shí)等問題還有待進(jìn)一步破解，等等；因此通過不斷深化和完善人防工程管理地方立法，廢舊立新，制定《浙江省人民防空工程管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱管理辦法)，以適應(yīng)當(dāng)前我省人防工程管理需要，為我省人防工程管理工作繼續(xù)走在前列，提供更加有力的法治保障。

　　二、立法過程

　　《管理辦法》(草案送審稿)由省人防辦負(fù)責(zé)起草。《管理辦法》列入立法計(jì)劃后，省人防辦高度重視，成立起草小組，全面總結(jié)《浙江省防空地下室管理辦法》實(shí)施情況，系統(tǒng)梳理習(xí)近平總書記有關(guān)重要論述、相關(guān)法律法規(guī)政策文件以及我省行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法。形成草案初稿后，廣泛征求省有關(guān)單位、各市人防辦以及社會(huì)公眾的意見，赴多地開展立法調(diào)研活動(dòng)，組織召開相關(guān)立法座談會(huì)、專家論證會(huì)，向省政府分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)有關(guān)起草情況，在此基礎(chǔ)上形成《管理辦法》(草案送審稿)。

　　省司法廳收到草案送審稿后，制定工作專班實(shí)施方案，多次書面征求省有關(guān)單位、市縣、部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)以及社會(huì)公眾、立法志愿者的意見，通過多次召開座談會(huì)反復(fù)征求房地產(chǎn)開發(fā)、設(shè)計(jì)施工、物業(yè)服務(wù)等企業(yè)的意見，通過赴杭州、湖州、德清、海寧等地開展立法調(diào)研以及召開專家論證會(huì)、部門協(xié)調(diào)會(huì)等形式聽取多方意見，多次書面征求全省人防系統(tǒng)的意見、建議，并就辦法涉及的重點(diǎn)難點(diǎn)問題深入開展研究論證工作。在深入調(diào)查研究、反復(fù)修改的基礎(chǔ)上，形成《管理辦法》(草案)。

　　2021年12月30日，省人民政府召開第88次常務(wù)會(huì)議，審議通過《管理辦法》(草案)；根據(jù)第391號(hào)浙江省人民政府令，《管理辦法》自2022年3月1日起施行。

　　三、主要內(nèi)容

　　(一)關(guān)于適用范圍。按照《人民防空法》以及我省實(shí)施辦法等上位法的規(guī)定，將人防工程分為兩類：第一類是為保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、人防指揮、醫(yī)療救護(hù)等單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑；第二類是結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可以用于防空的地下室，一般稱為防空地下室。此次立法將包括防空地下室在內(nèi)的全部人防工程納入調(diào)整范圍，有助于構(gòu)建系統(tǒng)完整的人防工程管理體系�！豆芾磙k法》實(shí)施后，《浙江省防空地下室管理辦法》將同步廢止。(第二條、第四十二條)

　　(二)關(guān)于人民防空專項(xiàng)規(guī)劃�！豆芾磙k法》堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，著力構(gòu)建布局合理、功能齊備、發(fā)展均衡的人防工程體系，重點(diǎn)規(guī)定：一是強(qiáng)化規(guī)劃編制法定化，要求縣級(jí)以上人民政府編制人防專項(xiàng)規(guī)劃，并對(duì)規(guī)劃的編制主體和法定程序作了規(guī)定。二是強(qiáng)化規(guī)劃銜接，要求人防專項(xiàng)規(guī)劃符合國(guó)土空間規(guī)劃，與地下空間開發(fā)利用等專項(xiàng)規(guī)劃相銜接。三是強(qiáng)化規(guī)劃落地，要求出讓、劃撥國(guó)有土地時(shí)，明確應(yīng)當(dāng)修建的人防工程的戰(zhàn)時(shí)功能、類型、防護(hù)等級(jí)、建筑指標(biāo)等內(nèi)容，將人防工程建設(shè)要求落實(shí)到具體地塊的詳細(xì)規(guī)劃中。四是強(qiáng)化互連互通和集中聯(lián)建，要求有關(guān)地下工程之間實(shí)現(xiàn)連通，推動(dòng)人防工程集中、融合建設(shè)，提升城鎮(zhèn)綜合防護(hù)能力。(第八條至第九條、第十條第一款、第十七條)

　　(三)關(guān)于人防工程產(chǎn)權(quán)制度改革�！豆芾磙k法》為保障人防工程產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)作了如下規(guī)定：一是規(guī)定具備條件的設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))，在設(shè)置出讓、劃撥、租賃國(guó)有土地以及以國(guó)有土地作價(jià)出資的條件時(shí)，可以明確修建的防空地下室在建成后，移交給設(shè)區(qū)的市或者縣(市、區(qū))人民政府確定的單位。二是明確移交給市縣政府確定單位的，要求在竣工驗(yàn)收備案后15個(gè)工作日內(nèi)辦理移交手續(xù)；同時(shí)，對(duì)有關(guān)防空地下室的不動(dòng)產(chǎn)登記作了規(guī)定。三是在制度上預(yù)留相應(yīng)的空間，形成制度閉環(huán)，如在維護(hù)管理責(zé)任單位的確定、維護(hù)管理信息報(bào)送等條文中明確相關(guān)內(nèi)容。(第十條第二款、第二十五條、第二十六條第一款第三項(xiàng)、第二十七條第二款)

　　(四)關(guān)于人防工程建設(shè)。人防工程建設(shè)管理關(guān)系到工程質(zhì)量和后期利用，是確保發(fā)揮人防工程戰(zhàn)備效益、經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵�！豆芾磙k法》對(duì)人防工程建設(shè)的責(zé)任主體、質(zhì)量監(jiān)管、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)作了如下規(guī)定：一是明確人防指揮工程、人防專用工程和防空地下室的建設(shè)責(zé)任主體以及有關(guān)經(jīng)費(fèi)來源。二是對(duì)防空地下室的掩蔽面積等作了明確要求；同時(shí)采取措施鼓勵(lì)建設(shè)單位修建人防專用工程。三是強(qiáng)化人防工程質(zhì)量管理，要求工程建設(shè)符合防護(hù)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，各有關(guān)單位依法對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。四是規(guī)定人防工程應(yīng)當(dāng)使用符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的人防專用設(shè)備，人防專用設(shè)備生產(chǎn)安裝企業(yè)依法對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。五是要求建設(shè)單位依法設(shè)置人防工程標(biāo)識(shí)標(biāo)牌，任何單位和個(gè)人不得擅自拆除、損毀、涂改。六是按照建設(shè)工程審批制度改革要求，對(duì)人防工程竣工驗(yàn)收、測(cè)繪以及驗(yàn)收文件報(bào)備等作了規(guī)定。(第十一條至第十二條、第十八條、第二十條、第二十二條至第二十四條)

　　(五)關(guān)于防空地下室易地建設(shè)。防空地下室易地建設(shè)是人防工程管理的重要內(nèi)容，《管理辦法》重點(diǎn)從如下方面扎緊制度的籠子：一是細(xì)化上位法有關(guān)不能修建防空地下室的客觀情形，為社會(huì)提供可操作指引。二是細(xì)化不建或者少建防空地下室的批準(zhǔn)程序，要求人防主管部門在5個(gè)工作日內(nèi)辦理完畢。三是按照機(jī)構(gòu)改革要求，明確易地建設(shè)費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征繳。四是明確易地建設(shè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省人防主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，報(bào)省政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。五是禁止任何單位和個(gè)人降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，沒有法律、法規(guī)依據(jù)，不得減收、免收、緩收。(第十三條至第十五條)

　　(六)關(guān)于兼顧人防需要工程�！度嗣穹揽辗ā芬约拔沂�實(shí)施辦法對(duì)兼顧人防工程有一些原則性規(guī)定，為了更好地執(zhí)行上位法的相關(guān)規(guī)定，《管理辦法》重點(diǎn)作了如下細(xì)化補(bǔ)充規(guī)定：一是對(duì)兼顧人防需要工程的范圍作了界定，要求此類工程符合防空防護(hù)要求。二是明確要求人防主管部門參與此類工程的設(shè)計(jì)審查、質(zhì)量監(jiān)管等工作。三是要求兼顧人防需要工程應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行竣工驗(yàn)收和測(cè)繪，竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告應(yīng)當(dāng)報(bào)人防主管部門備案。四是明確此類工程有關(guān)防護(hù)部分的維護(hù)管理責(zé)任主體、質(zhì)量要求及其監(jiān)督管理，參照適用有關(guān)人防工程的規(guī)定，為其管理提供法律依據(jù)。(第十六條、第二十三條第一款、第二十四條、第四十一條)

　　(七)關(guān)于人防工程平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。由于長(zhǎng)期處于和平時(shí)期，人防工程平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換工作不到位等問題較為突出。為此，《管理辦法》作了如下規(guī)定：一是要求有關(guān)人防工程在設(shè)計(jì)時(shí)，遵循平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換工作量最小原則，有關(guān)設(shè)計(jì)文件應(yīng)當(dāng)設(shè)置平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換設(shè)計(jì)專篇。二是明確新建人防工程應(yīng)當(dāng)安裝或者就近預(yù)留人防專用設(shè)備，已建成的應(yīng)當(dāng)落實(shí)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換要求。三是平時(shí)利用人防工程不得違反平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換規(guī)定。四是要求各級(jí)人防主管部門開展平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換演練，平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換責(zé)任單位做好平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換準(zhǔn)備。五是對(duì)違反平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的違法行為設(shè)定罰款等法律責(zé)任。(第十九條、第三十三條第二款、第三十五條、第三十九條)

　　(八)關(guān)于人防工程維護(hù)管理。做好人防工程的平時(shí)維護(hù)管理是確保在戰(zhàn)時(shí)保持良好使用狀態(tài)的關(guān)鍵。《管理辦法》重點(diǎn)規(guī)定：一是根據(jù)實(shí)際情況，確定不同類型人防工程的維護(hù)管理責(zé)任單位；同時(shí)，對(duì)無法確定責(zé)任單位的人防工程，明確由市縣政府確定的單位負(fù)責(zé)。二是要求維護(hù)管理責(zé)任單位報(bào)送維護(hù)管理信息，對(duì)信息報(bào)送的時(shí)間、內(nèi)容等作了規(guī)定。三是明確維護(hù)管理責(zé)任單位合并、分立、注銷時(shí)，確定責(zé)任單位的原則和要求。四是細(xì)化人防工程維護(hù)管理責(zé)任書制度的有關(guān)要求。五是規(guī)定人防工程維護(hù)管理質(zhì)量要求，明確應(yīng)當(dāng)保持人防工程及其設(shè)施、設(shè)備完好，處于良好使用狀態(tài)；維護(hù)管理不符合規(guī)定的，依法予以處罰。六是規(guī)定人防工程拆除、改造、報(bào)廢的有關(guān)程序要求。(第二十六條至第三十二條、第三十八條)

　　(九)關(guān)于人防工程平時(shí)使用。人防工程為經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，也要兼顧好工程的國(guó)防和公益屬性�！豆芾磙k法》為此規(guī)定：一是明確在戰(zhàn)時(shí)或者應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，縣級(jí)以上人民政府可以統(tǒng)一安排使用轄區(qū)內(nèi)的人防工程。二是平時(shí)利用所產(chǎn)生的收益優(yōu)先用于維護(hù)管理和平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。三是強(qiáng)化防空地下室的平時(shí)使用管理，出租防空地下室給他人使用的，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)規(guī)定，優(yōu)先滿足本小區(qū)業(yè)主需要，并明確告知承租人有關(guān)情況；同時(shí)，要求人防主管部門推動(dòng)簽訂租賃合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)。(第三十三條至第三十四條)

　　(十)關(guān)于便民服務(wù)和事中事后監(jiān)管。按照“放管服”改革要求，著力推動(dòng)人防工程管理便民化、數(shù)字化�！豆芾磙k法》重點(diǎn)規(guī)定：一是規(guī)定可以通過數(shù)據(jù)共享獲取的信息，不得要求服務(wù)對(duì)象重復(fù)報(bào)送。二是強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)，要求人防主管部門定期組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并不得收取任何費(fèi)用。三是推動(dòng)人防工程管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，要求建設(shè)全省統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺(tái)，提升管理數(shù)字化水平。四是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，要求住建部門和人防主管部門按照各自職責(zé)做好人防工程質(zhì)量監(jiān)管工作；賦予人防等主管部門有關(guān)監(jiān)管職權(quán)，建立健全信用監(jiān)管機(jī)制。(第六條、第二十一條、第二十四條第二款、第二十七條第四款、第二十九條第二款、第三十六條)

　　(十一)關(guān)于法律責(zé)任。《管理辦法》嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》有關(guān)規(guī)章設(shè)定行政處罰權(quán)限的規(guī)定，遵循科學(xué)立法、民主立法、依法立法的原則，向社會(huì)公眾、基層立法聯(lián)系點(diǎn)以及有關(guān)單位反復(fù)征求意見，還專門征求了上級(jí)立法部門和相關(guān)專家學(xué)者的意見，對(duì)未按照規(guī)定履行維護(hù)管理責(zé)任和平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換責(zé)任等兩類違法行為設(shè)定了設(shè)定了法律責(zé)任，為規(guī)范人防工程管理提供有效手段。(第三十八條、第三十九條)

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