●如果鐵塔公司成立后，三家電信運營商統(tǒng)統(tǒng)不再建設(shè)基站，而僅僅是從鐵塔公司租賃相關(guān)基站或通信塔，則將使得網(wǎng)絡(luò)覆蓋率的競爭不復(fù)存在。
●網(wǎng)絡(luò)覆蓋率的實質(zhì)就是網(wǎng)絡(luò)競爭，網(wǎng)絡(luò)競爭是電信競爭的理想方式。鐵塔公司的構(gòu)想會使運營商失去構(gòu)筑自己物理網(wǎng)絡(luò)進行競爭的動力，這對中國整個電信產(chǎn)業(yè)也許會造成長久的傷害。
●如果想推進基站或通訊塔網(wǎng)絡(luò)的共享，政府袖手，讓市場參與方進行談判更好。通訊商基于業(yè)務(wù)發(fā)展需要的設(shè)施共享，才會進一步推動競爭，更好地滿足用戶或消費者的通訊需求。
日前，中國移動、中國電信及中國聯(lián)通分別發(fā)出公告，稱三家公司正就組建合資公司進行商討，以便共同發(fā)展基站和電信塔。三家上市運營商齊發(fā)公告，且內(nèi)容基本一致，可以斷定，成立基站建設(shè)公司是篤定的消息。
這家被媒體冠名以“鐵塔”的公司一旦成立，中國整個電信產(chǎn)業(yè)可能會發(fā)生重大變動。有關(guān)組建細(xì)節(jié)及公司架構(gòu)，并沒有相關(guān)細(xì)節(jié)披露。媒體和網(wǎng)絡(luò)上，對之一片猜測。
“鐵塔”公司將使網(wǎng)絡(luò)覆蓋率的競爭不復(fù)存在
三家公告均表示：組建該公司是為了推進通信基礎(chǔ)設(shè)施的資源共享、降低網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運營成本。
但是，組成合資企業(yè)建基站及通信塔的安排有著嚴(yán)重的壟斷后果。鐵塔公司一旦成立，有可能會對中國電信產(chǎn)業(yè)的架構(gòu)產(chǎn)生重大影響。如果鐵塔公司成立后，三家電信運營商統(tǒng)統(tǒng)不再建設(shè)基站，而僅僅是從鐵塔公司租賃相關(guān)基站或通信塔，則鐵塔公司實際上獲得了基站建設(shè)的壟斷權(quán)。
當(dāng)然，也可以將鐵塔公司提供的基站及通信塔僅僅作為運營商選擇之一，運營商還可以建設(shè)自己的基站和通信塔，但是，這樣就失去了設(shè)立鐵塔公司的意義。所以，除非有其他考慮，僅僅為了推進通信基礎(chǔ)設(shè)施的資源共享、降低網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運營成本，就不可能不給予鐵塔公司壟斷權(quán)。在這種安排下，原三大電信運營商相應(yīng)的基站及電信塔資產(chǎn)不可避免地要注入新設(shè)公司中。換言之，鐵塔公司的成立就標(biāo)志著三大電信運營商相關(guān)業(yè)務(wù)資產(chǎn)的剝離；如果鐵塔公司是一般的合資公司，則意味著剝離后的資產(chǎn)由三大電信運營商共同經(jīng)營管理，從而使得現(xiàn)存的三大網(wǎng)絡(luò)競爭變成一張網(wǎng)絡(luò)的壟斷。
這樣，三大電信運營商成立合資企業(yè)從事基站及通信塔的建設(shè)，實質(zhì)上就是《反壟斷法》第20條第三款規(guī)定的一種經(jīng)營者集中。
此時提出的問題就是：首先，這種經(jīng)營者集中是否是各電信運營商自愿提出并協(xié)商？其次，如不是，有關(guān)政府機構(gòu)是否對相關(guān)的競爭影響作了深入全面的分析？
網(wǎng)絡(luò)覆蓋率競爭作用在現(xiàn)實中仍然無可替代
鐵塔公司的出現(xiàn)將使得所謂網(wǎng)絡(luò)覆蓋率的競爭不復(fù)存在。而網(wǎng)絡(luò)覆蓋率是3G時代運營商競爭的一個重要方面。
中國啟動3G與所謂第三次電信重組同時進行，而三次電信重組的行政干預(yù)色彩非常明顯，因此，中國3G的發(fā)展具有相當(dāng)強的行政色彩。其時，三家運營商使用的3G制式，名為“建議”，實為通過行政命令指定：中國移動采用中國主導(dǎo)的T D - S C D MA制式 ，中 國電 信采 用C D M A 2000制式，而中國聯(lián)通采用了當(dāng)時最為成熟的WC D M A制式。在這種情況下，中國移動、中國電信的3G制式既非自己想要的制式，也非最受市場歡迎的形式。于是，強調(diào)其網(wǎng)絡(luò)覆蓋率、穩(wěn)定性，就成了他們在三種制式的競爭中爭得生存及發(fā)展機會的重要手段。
在3G時代對制式進行的分配，對4G時代的中國電信競爭局面有著深刻的影響：制式的選擇決定著3G到4G的過渡進程，決定著在4G時代的市場地位。
目前來看，主管部門既想保留中國主導(dǎo)的T D -LT E標(biāo)準(zhǔn)，同時也不否定LT EFD D標(biāo)準(zhǔn)。所以，要求三家運營商都采用T D -L T E標(biāo)準(zhǔn)的同時，也為中國電信與中國聯(lián)通使用LT E FD D標(biāo)準(zhǔn)留下了余地。如果發(fā)放LT E FD D牌照，中國再次成為一個所有技術(shù)制式在一起競爭的市場，只不過這次涉及的是4G技術(shù)。如果這兩種制式在技術(shù)體驗及商業(yè)成熟度間存在差異，那么網(wǎng)絡(luò)覆蓋率將是采用不同制式運營商之間進行競爭的重要手段。由于3G標(biāo)準(zhǔn)之一的C D M A 2000并沒有與之對應(yīng) 的4 G制式 ，而 同為3 G標(biāo)準(zhǔn) 的WC D M A可以平滑地過渡到L T E FD D這一4G制式；因此，要采用LT E FD D作為 其4G服務(wù) 的技 術(shù)制 式， 相比 以W C D M A為3G制式的中國聯(lián)通，3G時代以C D M A 2000為制式的運營商中國電信所需要進行的制式過渡要來得復(fù)雜；這樣，不同3G制式轉(zhuǎn)向同一4G制式的過程中，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率也是一個相當(dāng)重要的競爭手段。
以網(wǎng)絡(luò)覆蓋率為手段的競爭對運營商及消費者而言是絕對的利好。對運營商而言，可以通過網(wǎng)絡(luò)和市場深耕彌補自己技術(shù)制式方面的限制，可以充分調(diào)動自己的資源，參與電信競爭；對消費者而言，不同制式的運營商在網(wǎng)絡(luò)覆蓋率方面的競爭使得自己能得到質(zhì)量最穩(wěn)定、最可靠的服務(wù)。既然監(jiān)管者已經(jīng)人為限制了運營商選擇自己業(yè)務(wù)經(jīng)營的技術(shù)手段，那么，就需要在合法的前提下鼓勵運營商之間進行激烈的競爭。
網(wǎng)絡(luò)競爭符合競爭法及電信法的內(nèi)在要求
網(wǎng)絡(luò)覆蓋率的實質(zhì)就是網(wǎng)絡(luò)競爭。
在移動通訊領(lǐng)域，基站和通信塔是移動網(wǎng)絡(luò)的主要物理組成部分；鐵塔公司一旦成立，就是在整個4G市場對之進行百分之百的共享，各個運營商不必以競爭的形式鋪設(shè)自己的網(wǎng)絡(luò)，而是由同一個公司去揣摩市場的需求而建立網(wǎng)絡(luò)，換言之，這個網(wǎng)絡(luò)按照所有運營商“共同要求”建立；對這個網(wǎng)絡(luò)，所有的運營商只有接受，然后憑借該網(wǎng)絡(luò)進行其他要素的競爭。
體現(xiàn)為覆蓋率競爭的激烈競爭，符合消費者利益，是競爭法保護的對象。取消了覆蓋率競爭，運營商之間競爭的烈度大大降低。
對消費者而言，情景可能是這樣的：以前，有三個移動運營商從事移動網(wǎng)絡(luò)覆蓋競爭，競相討好自己；現(xiàn)在，對不起，在網(wǎng)絡(luò)覆蓋方面，他面前僅僅面對一家公司，沒得選，愛用不用。
對任何一個運營商而言，情景可能是這樣的：以前，我得努力提高我的網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，否則我的用戶可能會跑到競爭對手那里；現(xiàn)在，這市場在任何時候都是一個網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，我也不用催鐵塔公司去多建基站。
這樣，從經(jīng)營者集中的反壟斷角度對之進行考察，通過成立合資公司的方式共同建設(shè)基站及通信塔，很難說具有經(jīng)得起推敲的法律依據(jù)。
而在電信法，網(wǎng)絡(luò)競爭是電信法所追求的最高競爭形態(tài)。各國電信法都承認(rèn)電信運營商的三種競爭形態(tài)：網(wǎng)絡(luò)競爭；非捆綁要素提供；轉(zhuǎn)售。不錯，非捆綁要素及轉(zhuǎn)售的確是在電信領(lǐng)域引入競爭的一種快捷方式，潛在競爭者無須構(gòu)筑自己物理網(wǎng)絡(luò)，快速介入市場，與競爭對手展開激烈競爭。但非捆綁要素及轉(zhuǎn)售安排是在無法及時構(gòu)筑自己物理網(wǎng)絡(luò)而亟須引入競爭的前提下進行的，網(wǎng)絡(luò)競爭是電信競爭的理想方式。這是充分考慮到電信業(yè)特點的必然制度選擇。鐵塔公司的構(gòu)想也許會使得運營商失去構(gòu)筑自己物理網(wǎng)絡(luò)而進行競爭的動力，這對中國整個電信產(chǎn)業(yè)也許會造成長久的傷害。
重復(fù)建設(shè)不能成為“鐵塔”公司成立的理由
重復(fù)建設(shè)或者4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的高成本都不構(gòu)成取消4G時代網(wǎng)絡(luò)競爭的理由。
重復(fù)建設(shè)這個概念，似乎并沒有清晰的界限和內(nèi)涵。基于避免重復(fù)建設(shè)的理由，將基站及通信塔納入公共事業(yè)，勢必會降低運營商之間的競爭程度，不利于用戶或消費者利益的保護。
的確，一家電信運營商的基站或通訊塔，也可以供其他電信運營商使用。多個電信運營商各自建設(shè)了自己的基站或通訊塔，這似乎并不必須。但是，這其實就是競爭的價值，也是競爭的成本。
基站或通訊塔，是移動運營商通訊網(wǎng)絡(luò)的基本物理要素。基站及通訊塔的選址和建設(shè)，體現(xiàn)了運營商在有限資源下對市場形勢及用戶需求的把握和判斷，因此必然具有差異性。這種差異性正是競爭帶給消費者的價值，有了這種差異，才能夠選擇符合自己需要的運營商。正是有這種差異，才使得每個運營商盡其所能地去滿足消費者或用戶的需求。差異性就是競爭的起點和終點。
在這個意義上，要求一家電信運營商向競爭對手或其他市場參與者開放自己的基站或通訊塔設(shè)施，就屬于對企業(yè)物權(quán)施加的義務(wù)，是對企業(yè)民事權(quán)利的限制，須滿足嚴(yán)格的法律條件。在反壟斷而言，無論是這種限制性制度的設(shè)計者、執(zhí)行者還是提出請求的競爭對手或市場參與方，須證明所要限制的物權(quán)或物權(quán)構(gòu)成的體系屬于關(guān)鍵設(shè)施———不可或極難復(fù)制，對于競爭而言又必不可少。在移動領(lǐng)域，對移動網(wǎng)絡(luò)，要證明這一點幾乎不可能。
因此，如果想推進對基站或通訊塔網(wǎng)絡(luò)的共享，政府袖手，讓市場參與方進行談判更好。通訊商基于業(yè)務(wù)發(fā)展需要的設(shè)施共享將會進一步推動競爭，更好地滿足用戶或消費者的通訊需求。此外，監(jiān)管方可以對提供共享的運營商給予某種優(yōu)惠待遇，推動這種設(shè)施共享局面的產(chǎn)生和發(fā)展，從而在發(fā)展競爭的基礎(chǔ)上推動共享，而不是相反。
亟待立法明確電信市場中政府監(jiān)管的界限
中國電信業(yè)發(fā)展到這樣一個階段，雖然存在著許多問題，但也取得了很多成績。在這些成績后面，是電信運營商在現(xiàn)有監(jiān)管體制下不斷創(chuàng)新、不斷努力的結(jié)果。尊重市場，是讓市場在資源配置過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，尊重市場的需求和選擇。此時，切不可事先斷定市場會發(fā)生什么作用，并依此設(shè)想對之予以規(guī)制。
電信改革到今天接近完成，但體系化的法律架構(gòu)尚缺一個堅實的支撐。《反壟斷法》出臺后，2001年的《電信條例》已經(jīng)不能在電信市場與中國競爭法體系實現(xiàn)平順對接。而鐵塔公司可能對電信市場架構(gòu)帶來的沖擊充分說明：無論是政府還是業(yè)者，都不能明確在技術(shù)發(fā)展下自己在市場架構(gòu)中的適當(dāng)位置。
市場架構(gòu)不是搭建出來的，也不是灌輸出來的，而是無數(shù)個市場參與方的競爭及教訓(xùn)中經(jīng)驗的積累。制定電信政策，是要總結(jié)這種經(jīng)驗，將之納入法治的軌道。換言之，不是從政府自上而下推動形成的，而是由市場參與者的經(jīng)驗和要求塑造而成。為此，盡快制定業(yè)界等待已久的《電信法》，總結(jié)我國屢次電信重組的經(jīng)驗和教訓(xùn)，準(zhǔn)確體察市場和產(chǎn)業(yè)的需求及發(fā)展方向，設(shè)立規(guī)范的普遍服務(wù)制度以提供平等競爭的法律環(huán)境，明確政府和監(jiān)管者的身份和界限，是我們必須完成的步驟。
(作者單位：中國社科院法學(xué)所)
