案例分析和制度創(chuàng)新價(jià)值：治理規(guī)則改變和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
民主的本質(zhì)是對(duì)于權(quán)力暴政的制衡，暴政與否的標(biāo)準(zhǔn)不在于人數(shù)，而在于“不容分說的強(qiáng)制性”和專斷行使權(quán)力。其本質(zhì)并不是追求形式化的民主最大化，而要求的是權(quán)利保障最大化，公共利益最大化，制衡的最大化。選舉民主只是制衡權(quán)力暴政的一種方式，但是它也只能三年才行使一次，對(duì)于選舉民主的認(rèn)識(shí)也不能矯枉過正，沒有選舉確實(shí)不能說它就是一個(gè)真正的民主制度，但也并不意味著有了選舉制度就一定是實(shí)現(xiàn)了民主。民主政治的真正含義在于它打破了傳統(tǒng)的壟斷專制政治的“贏家通吃”的政治規(guī)則，強(qiáng)調(diào)了權(quán)力制衡對(duì)于社會(huì)共處和促進(jìn)利益均衡的作用。充分、有效的對(duì)話和權(quán)力行使的過程民主是現(xiàn)代政治的要旨。現(xiàn)代民主制度規(guī)則并不僅在于統(tǒng)計(jì)上的“以多勝少”，還在于對(duì)于基本權(quán)利的尊重和底線自由的保障。它保證了對(duì)于利益沖突各方自身利益的尊重和保護(hù)，使各方利益都能沾點(diǎn)光，從而緩和了政治沖突和社會(huì)矛盾。
“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。十八屆四中全會(huì)將依法治國作為治理現(xiàn)代化的核心。浙江寧海縣村級(jí)36條權(quán)力清單改革試驗(yàn)正是在國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)變，反腐制度化建設(shè)這一宏觀背景下，在群眾路線和依法治國依法行政的政策指導(dǎo)下展開的一個(gè)地方鄉(xiāng)村治理改革與治理現(xiàn)代化的探索與嘗試。寧海村級(jí)36條權(quán)力清單的改革，貫徹落實(shí)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”要求，突出監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，更加注重源頭預(yù)防和制度建設(shè)，緊緊抓住了村干部這一權(quán)力主體，抓住了規(guī)范村干部權(quán)力運(yùn)行這一核心，梳理了村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)，細(xì)化了小微權(quán)力的運(yùn)行程序，做到了“定位準(zhǔn)確、邊界清晰”，找準(zhǔn)了監(jiān)督的關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)，使權(quán)力監(jiān)督真正起到了標(biāo)本兼治的作用。研究表明，村級(jí)權(quán)力清單打開了權(quán)力運(yùn)行的暗箱，通過運(yùn)行過程的程序信息透明、公開和可問責(zé)，實(shí)現(xiàn)了讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行和把權(quán)力關(guān)在籠子里，消除了對(duì)政策信息的壟斷和村民民主參與的制度性障礙，在制度上落實(shí)和保障了村民民主選舉后的民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的參政議政民主權(quán)利，限制了村級(jí)權(quán)力行使中的專權(quán)、亂權(quán)，避免了權(quán)力尋租、以權(quán)謀私和政策的選擇性執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了從選舉民主到治理民主的制度轉(zhuǎn)變，為廣大村民基層群眾提供了參政議政監(jiān)政的民主化渠道和手段。通過規(guī)范權(quán)力、確權(quán)、限權(quán)，為基層治理找到了一條依法治村和可操作民主的方法途徑。化解和緩解了干群矛盾沖突，扭轉(zhuǎn)了社會(huì)風(fēng)氣，抑制了基層村干部的腐敗，為村干部的廉潔自律提供了“不能貪，不敢貪”的制度性保障。徹底消除了基層腐敗的制度空間和土壤，改變了基層政治生態(tài)結(jié)構(gòu)，有效地改變了基層治理的政治生態(tài)和傳統(tǒng)人治的政治文化，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的官民關(guān)系觀念與文化，實(shí)現(xiàn)了治理規(guī)則的民主轉(zhuǎn)型。寧海村級(jí)小微權(quán)力清單的探索和實(shí)踐是制度反腐的制度改革與創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)依法治國的村級(jí)樣本,它對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化具有十分重要的典范性的價(jià)值和意義。
浙江寧海縣的村級(jí)治理改革實(shí)踐雖然才剛剛起步，其效果還未完全顯現(xiàn)，其長(zhǎng)期制度效果還有待進(jìn)一步跟蹤觀察，同時(shí)也存在著運(yùn)行成本、基層干部待遇和相關(guān)配套改革等一系列問題和障礙，但已呈現(xiàn)出十分可喜的深層次變化，這種改變是基于制度規(guī)則的內(nèi)在改變，其從制度規(guī)則上徹底改變了原有的傳統(tǒng)政治生態(tài)和政治文化，消解權(quán)力尋租空間和腐敗土壤。村級(jí)權(quán)力清單改革實(shí)踐對(duì)于治理和改革當(dāng)前村級(jí)治理結(jié)構(gòu)和制度，完善村民自治制度和基層治理與政策銜接，具有很強(qiáng)的示范性和可復(fù)制性，是實(shí)現(xiàn)依法治村和基層治理現(xiàn)代化的一個(gè)可貴探索與實(shí)踐。
36條權(quán)力清單的最大作用不僅在于限制了村干部的權(quán)力，還在于打消了村民參與公共生活和參政議政的制度性障礙。為村民參與社區(qū)公共生活鋪平了道路，打開了他們參與社區(qū)公共生活的制度空間和渠道。但民主絕對(duì)不是一蹴而就的，民主也并不僅僅就是“權(quán)利意識(shí)”，還需要與之相配套的“責(zé)任意識(shí)”。只強(qiáng)調(diào)了“權(quán)利意識(shí)”，而沒有“責(zé)任意識(shí)”，只是學(xué)會(huì)了民主精神的“皮毛”。伴隨著權(quán)力清單對(duì)于村干部專斷權(quán)力的消解，權(quán)力的下沉和分散化，村民代表在村莊決策中的地位和角色日益明顯而突出，需要進(jìn)一步促進(jìn)村民代表本身的公民意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。與此同時(shí)，伴隨著社區(qū)村莊絕對(duì)公共權(quán)威的降低，也要求村民建立相應(yīng)的法律意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，對(duì)于公共利益和規(guī)則的服從意識(shí)與共同體責(zé)任意識(shí)�；鶎用裰鲗�(shí)踐仍然是一個(gè)極為困難、曲折和漫長(zhǎng)的過程。但改革永遠(yuǎn)不是一蹴而就和一勞永逸的，村級(jí)權(quán)力清單改革邁出了基層治理現(xiàn)代化改革的第一步，還需要在實(shí)踐中不斷改革、完善和發(fā)展。農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化仍然十分艱巨，任重道遠(yuǎn)。我們對(duì)此應(yīng)有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)和積極的態(tài)度，只有不斷地通過各種制度性建設(shè)來完善和推進(jìn)基層民主實(shí)踐，才能實(shí)現(xiàn)立足于中國本土的具有中國特色民主化道路和方式，完成歷史賦予我們時(shí)代發(fā)展的責(zé)任。
(本文為作者執(zhí)筆完成的“浙江寧海小微權(quán)力清單課題”研究成果的一部分，馮興元、毛壽龍為課題總負(fù)責(zé)人，李人慶為課題執(zhí)行負(fù)責(zé)人。本文也是中國社科院農(nóng)發(fā)所“農(nóng)村組織”創(chuàng)新成果之一。在文章形成和討論過程中，課題組成員提供了有價(jià)值的參考意見和建議，中國人民大學(xué)公共行政管理學(xué)院的博士生李銳、蔡長(zhǎng)昆、李翠英、碩士生武靖國參與了課題的調(diào)查，撰寫相關(guān)的案例報(bào)告。王慶慶對(duì)訪談錄音進(jìn)行了整理。寧�？h委、縣政府和縣紀(jì)委，應(yīng)培杰、李貴軍、葛知宙、黃曉及寧海各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、村民等對(duì)于課題調(diào)查給予了巨大的支持和配合，一并致以誠摯謝意！本文僅為個(gè)人觀點(diǎn)，文責(zé)自負(fù))
(原載《中國發(fā)展觀察》)作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所
